第六卷 揚鞭奮蹄
第14章 陸氏新政第一波
這樣的局面必須要改變，一方面要對已經審批的用地嚴格執行不準閑置的規定，該收閑置費就要收，該收回土地使用權的就要收回。更重要的是我們市裡要政府主導，將此前的土地一級市場的經營許可權，全部收攏到土地儲備機構。在徵收土地后，投入資金來進行拆遷安置或置換搬遷，並投入資金搞土地整治，將可以直接使用的『熟地』移交給當地土地出讓中心掛牌。土地儲備是一個發展中城市必要的戰略性措施。象紐約啊，巴黎呀這些等發展飽和的城市，不會再擴張，再搞土地儲備沒有意義。但在發展中城市，城市的擴張時必然的，所以土地儲備是一個發展中城市必要的戰略性措施。而土地儲備的要義是，在發展的初期，一步到位，把未來幾十年的土地儲備『框』下來……
陸政東講完，請大家發表看法，這個思路可以講是解決市財政困難的一個亮點的東西，自然是都表示贊同，於是陸政東又談起土地出讓金的分配問題：
陸政東講完，會場里再次響起熱烈的掌聲，對於區縣的領導來說，陸政東的這個表態實在是他們盼望多年的，陸政東講話中透露也透露出市級財政也將會逐步好轉，如果沒有辦法，陸市長肯定也不敢做這樣的表態，對於市屬各部門的官員來講，同樣感到鼓舞……
當然，收入分配辦法明確后，該區縣做的，大家也要充分調動下面的人的積極性，清晰了解自身應有財力，推進市區土地出讓前期工作，加快征地、拆遷等工作進度，從而合理地安排各自的經濟社會建設任務，把工作做好……」
對市區所在的幾個區，實行市、區聯手，土地轉讓全部由市上統一進行招拍掛，所得收益按照由市、區適當分成，在陸政東看來如果實行五五分成，區里應該是很滿足。當然市裡原來所屬的存量土地等不在此列。
其三、不能一鎚子買賣，儲備的地一定要有計劃使用，不然在你任期內幾年把賣完了，你倒是幾年大發展，下一屆政府怎麼辦？下下屆政府又怎麼辦？這些長遠和細節的東西必須要明確下來，……，市裡就是再困難，市裡會自己想辦法解決，絕不截留。
現在市裡日子不好過，區里日子也不好過，責權利不匹配，下面區里已經是牢騷滿腹，怨言多多。
陸政東決心改變這樣的模式，實行土地儲備，再進行土地出讓的方式讓土地使用權大規模進入市場。
一句話：就是要超前儲備，講求一步到位，在較短的一個時間段之內儲備足夠的土地；然後細水長流，逐年供應，這樣將土地市場牢牢管控，形成一根管子進水，一個池子蓄水，一個龍頭放水的格局，形成了土地資源配置的良性循環……」
中央政府甩公共支出包袱，地方政府只能以較少的財政收入承擔更大的責任。基礎教育、基礎設施建設、公共安全和公共衛生等原本需要中央政府提供的公共產品，已逐漸成為地方政府的重擔。地方政府以較少的財政收入承擔了更多的責任。分稅制后，地方政府的財政收入占整個財政收入的比重逐年下降，中央政府的財政收入占整個財政收入的比重卻明顯上升，但地方政府的財政支出占整個財政支出的比重卻沒有相應的變化，相當
陸政東的話音剛剛落下，區縣的代表們都熱烈鼓起掌來，顯然陸政東的這個表態這大大出乎他們的意料。
營業稅、契稅等稅種可以由地方獨享，因而在這方面，地方政府會更重視，而建築業和房地產業不僅會帶來可觀的營業稅，其巨額利潤還會帶來可觀的企業所得稅。此外，土地出讓金、項目配套費也均歸地方政府所有。而在土地出讓上尋求出路，成了任何地方政府的必然選擇，成為除稅收外最主要的財源培養目標。
不過，分稅制改革卻遺留下財權與事權不匹配的問題。
「我們安新要發展，土地問題必須要解決，以前長期實行無償、無期限行政劃撥的城市土地供給制度，甚至工商企業的經營性用地也以行政劃撥的方式無償供給。
從香港成功招商之後，也讓陸政東有底氣和更從容的對安新的發展進行思考和規劃。
「市長，我們市財政實在是困難啊，既然土地儲備的資金是市裡來出，操作也是市裡來操作，大頭肯定還是得留在市裡……」
財政局長這個位置很重要，眼下陸政東還沒有機會對這樣的位置進行調整，所以該鼓勵還得鼓勵，該拉攏還得拉攏。
陸政東面臨的挑戰不僅僅是城市環境，更在於背後的經濟因素，不振的經濟、幾十萬下崗職工、上百萬貧困人口，被稱為安新發展道路上必須翻越的三座大山。
一般來說，市轄區因其特殊的區位優勢，是城市化發展戰略的受益者，外面看來也風光。但有好處也有壞處，市轄區相對於市轄縣，由於有市級機關，各方面的許可權就要小些。
「這個問題縣裡倒是好解決，畢竟縣裡距離市區有一定距離，市裡不可能去縣裡儲備土地，縣裡的土地轉讓主體是縣裡，我們市裡提取一點。關鍵是市區的幾個區，市裡和區里如何配合做好這方面的工作，分配的比例該怎麼定？這方面確實是需要好好探討探討……」
而我們市政府全部的土地就那三塊地，市政府手中的儲備土地幾乎歸零，政府要用地，還要跟開發商去買地。
而安新市裡財政一直困難，所以在財權上一直都收得比較緊，顯得更為突出，有些本該歸區縣的財權也收到了市裡，這是迫不得已之舉，而要解決市轄區財權與事權不匹配的現實，就應該從整個行政管理體制上理順各級政府的財權與和事權，建立『責、權、利』相匹配的機制，才能從根本上解決問題，而根本的所在還是在發展，必須不斷通過各種渠道融資、大力度招商引進企業來增加稅源，壯大市本級的財力，市財政寬裕了，盡量避免與區爭利。
不過葛新建這個財政局長也真不好當，因為財政緊張，葛新建之摳門，在市裡是聲名遠揚，通常在背後都被人叫「葛朗台」「葛面面」，只是葛新建就像一個彌勒佛一般，總是笑嘻嘻的，下面的局長區長縣長也知道市裡財政困難，看到他笑眯眯的樣子也無可奈何。
這樣土地儲備后，投入、開發，然後通過市場轉讓給房地產商。這是一個土地升值的
見陸政東微笑不語，葛新建似乎是下了很大決心才道：
因為實際上下面區縣事權和財權的不匹配，也極大的制約了全市的發展，這得不償失。
會議由陸政東主持，陸政東首先談起了土地儲備的事情：
雖然陸政東心裏的底線是五五分成，但是卻沒有在任何人面前表露出來，他很清楚下面區縣領導的心思，都窮怕了，都想爭取分到區里的份額大一些，肯定要討價還價，哭窮。如果一開始就露出市、區五五開或者縣裡不提取，那些傢伙肯定還是不知足的……
「資金的問題，可以考慮將土地出讓金拿出一部分作為啟動資金，然後以土地為核心，滾動開發籌集建設資金的操作，第一個循環是從儲備到融資到搞項目的循環，比如規劃上讓城投公司儲備了一萬畝土地，城投公司拿出部分資金，完成規劃紅線內的土地征地動遷、產權過戶，從而成為信用資產，就可以在銀行抵押貸款用於基礎設施建設。
葛新建那肉痛的表情讓會場的人都忍不住笑了，連陸政東以及幾個副市長也都忍不住莞爾一笑。
土地收購時，中心首先要向規劃部門申請確定規劃條件，對擬收購的地塊進行評估，然後與原土地使用者簽訂收購協議，再按有關規定辦理收購儲備手續，支付收購金、儲備。收購國有土地使用權的補償費和土地前期開發所需的有關費用，由財政局多渠道籌措。
按照分稅制財稅管理體制，增值稅所得稅是要按比例上繳中央財政，在這種情況下，而對分享比例較低的增值稅所涉及產業需要抓，畢竟這涉及到另外一個事關穩定的大事情——就業。
陸政東看情況都了解得差不多了，終於也開口了：
陸政東都耐心的傾聽著，表示會本著統籌兼顧的原則，考慮他們的意見。
對於土地儲備和土地出讓金，我要強調幾個原則，一是不能隨意改變市區兩級分配比例。土地出讓，不管市裡賣還是區里賣，主城幾個區土地轉讓收入扣除成本后，市級和區里按約定的辦。還有返還的時間，必須予以明確下來；其二是風險防範，要按規劃帶項目批土地。
而地方收的稅大部分被收到了中央和省，『一級抽一級，一級壓一級』，是目前金字塔形行政管理體制所決定的。雖然有轉移支付，但其過程的不公開透明以及轉移支付的慢速度，有時候是遠水解不了近渴。
土地的出讓，先通過各種渠道廣泛招商，依據資信、資質、業績等條件選擇合適的投資人進行競標，然後與其簽訂土地開發補償協議，再由政府主管部門辦理土地出讓手續。
陸政東擺擺手道：
真是好大的氣魄！好大的手筆！如果真要做成了這個事情，今後安新的日子將會好過很多，但眾人都有些茫然：再大的手筆都需要資金，資金怎麼解決？
市財政局長這個位置很敏感，作為管理市裡的錢袋子的局長，相對於市裡里其他各局的局長，他這個局長的位置雖然是吃香不少，甚至比一些權重不夠的副市長還
「不敢當，不敢當，市長來了，我這苦日子也終於結束了。」
葛新建笑呵呵的搖搖頭：
市財政局局長葛新建說著，伸出兩個手指頭道：
與會的人員都頻頻點頭，這絕對是一個好辦法，連周立偉都不由暗嘆了一聲，陸政東這個思路是正確的，通過先期大規模儲備土地，接著逐步釋放土地供應，從而獲得較大的土地級差利益，把那些炒地皮的炒家們賺的錢由政府來賺，從而真正讓土地成為政府除稅收外的一個重要的財源。這看似很簡單，實際上得一環扣一環，先得要有啟動資金，還得要有辦法吧地在不長的時間出讓出去，讓其流轉起來，陸政東不但能找到啟動的資金，看這樣子也不愁地轉讓不出去，這就需要真本事。
陸政東擺擺手道：
不過安新的土地市場很無序，私自變更用地性質，進行炒地皮，出台這一招，斷了很多人的財路，陸政東恐怕會得罪一些人，不知道陸政東能不能抵擋得住了。
「市裡各各部門和各區縣的意見我都聽了，爭論的焦點不外乎就是分配的比例，其實這些天我一直也在思考，我有一個想法，我覺得對於市區的幾個區，市裡和區里實行五五分成比較合適，而縣裡，原則上市裡不提取，當然市政配套設施也應該由縣裡自行解決……」
「大家也別高興得太早，我這樣講，也是有條件，有原因的，我先講講條件，那就是區里也要拿出一定的資金進入土地儲備中心，這樣多湊一些，起步也快一些，至於資金的量，原則上是量力而行。
這些都需要巨大財政資金支持，僅靠單一的地方稅收無法實現，特別是在實行分稅制之後，這樣的情況就更明顯。
剛剛市裡出讓了幾塊地，讓葛新建這個過了許久苦日子的財政局長終於是闊了一把，更是讓其知道了土地的「錢途」無限，所以才會如此肉痛。
這曾經讓安新人很受傷，卻也無法反駁，因為這話雖然誇大了一點，但基本是事實，安新整個城市缺乏活力，交通擁堵，麻木車盛行、城市環境差，商場晚上七八點就熄燈關門，特別是冬夜顯得更是有些蕭瑟。
恐怕下面區里的意見會更大，陸政東想來想去，這不管從哪方面講都不是好事，應該從整個行政管理體制上理順各級政府的財權與和事權，建立「責、權、利」相匹配的機制，充分調動下面區里的積極性，才能從根本上解決問題，這才是解決問題的根本之道。雖然土地出讓金對陸政東來講，確實很是誘惑，但他還是否決了這樣的一個想法。
這些先期投入的資金多數是在銀行融資的，這樣土地轉讓之後就有錢把銀行的錢還了，這樣用『土地捆綁項目』模式解決市政基礎設施籌措資金的還款問題，以滾動建設、滾動儲備和滾動還款方式保持資金鏈的發展，從而形成良性循環……」
這一點陸政東心裏清楚得很，但他相信這些人根本就翻不起任何浪，要炒地皮，那也要讓政府來炒！
分稅制改革使中央得以集中財權，增強了宏觀調控能力，並使財力性轉移支付、專項性轉移支付的體
不過顯然他這話並沒有讓這些書記區長縣長安心，在市政府召開的有區縣一二把手共同參加的大範圍徵求意見會議上，他們依然在最後爭取著，而市裡各部門也認為市裡現在也很困難，不能讓不太多，雙方是各執己見，互不相讓。
到了討論的日子，尤金忠和安俊義倒是來得很快，周立偉磨磨蹭蹭過了好一會才到。
果然沒出陸政東的意料，一個個都是來他這裏公關的，路東縣的縣委書記講，路東在市裡一直是經濟落後縣，希望上繳比例能少些，市區的保楓區區長則強調，保楓區是市中心，綜合征地拆遷成本更高，希望返還比例能高一些，金湖區的區長則強調，金湖區才從縣升格為區，底子薄，困難多，是不是可以享受縣裡一樣的政策……
但安新在這方面很是遲滯，安新之前土地使用方式主要還是出讓，房地產公司都是政府下屬國有企業，之前安新的房地產業的主要任務是舊城改造，土地劃分成每個區下屬的房產公司每家一塊，成立很多指揮部，分頭包干改造。
按照這個設想，陸政東準備成立市土地儲備發展中心，同時成立市土地收購儲備管理委員會，由副市長任主任，市政府副秘書長、市土管局局長任副主任，市計委、市經委、市城鄉建委、市財稅局、市規劃局、市房管局、市土管局、市工行、市建行、市交行、市合作銀行的負責人為管委會委員，設立土地拍賣流程，明確土地儲備出讓權責。同時土地儲備中心下面還應該成立實體，負責將儲備的生地變成熟地進行掛牌出售。
陸政東決定首先要規範安新市的土地使用。陸政東如此考慮，也是和安新的現狀有關，安新頭上還帶著一頂「歷史悠久的安新，晴天塵土飛揚，雨天污水橫流，凌亂而又髒亂，就像一座大縣城」，這不僅僅是陸政東的直觀感受，而是一位到訪安新的一位著名作家在一本書中的開篇之章所言。
對於市、區的土地轉讓中的一些關聯，陸政東顯得很慎重。
其二，我講講原因，這裏面主要還是涉及到一個事權和財權的問題，各級政府的財權與事權劃分不清，收入和支出範圍未理順，這是行政體製造成的，市承擔著其所轄區（縣）的行政、社會管理、經濟發展責任的職能。
陸政東看了一眼周立偉一眼，周立偉在和他扳手腕遭打擊之後，最近終於安分了許多。
「七三開？」
雖然安新從九零年後逐步確立並推行有償、有期限的土地使用權出讓制度，嚴格限制劃撥用地的範圍，但並未改變城市存量土地大量由各種企事業單位控制的既存格局。
「八二？市裡八，區里二？」
「大家別笑，我看了安新這些年的財政收入和財政上的硬性支出，老葛這些年可是真不容易啊。」
這樣的模式固然能起到項目協調的作用，但這種模式的弊端也是顯露無疑，使得政府與開發商在經濟利益上也捆綁在一起，以至於在涉及
為了推進這項工作，還必須著手研究市區（縣）行政管理體制的改革問題，必須要調動其積極性，按照陸政東的設計，在土地轉讓上向區、縣簡政放權，市土地管理局在土地批租方面只負責控制轉讓總量並確認各縣上報的不同地塊的定價方案。
市裡手中沒有相應的財力和權力匹配，就無法完成這樣的任務，也就只好往區縣想辦法，這個問題已經糾纏了很多年了，這在各地都存在。
而對郊縣則分別對待，郊縣財力本來就弱，土地也不值錢，市裡也就沒必要骨頭裡榨油了，陸政東的想法是在郊縣實行「兩級政府、兩級管理」，土地出讓收入全部留縣，但縣裡應承擔相應的市政配套工程……
市和市轄區就是『老子』和『兒子』的關係，市裡不僅『搶』了不少區里的利益，還管著區領導的帽子，『老子』就是做錯了，『兒子』也不得不服從，區里的人既想解決問題，又怕得罪市裡，這種矛盾的心態就這樣在市轄區公職人員的心裏蔓延著，市裡如果把容易出讓的土地大部分劃歸市裡管，區里能掌控的土地幾乎就是鄉鎮了，那等於是斷了區里除稅收之外最大的財源了。
「還是要捏緊褲腰帶過日子才行，要把有限的資金用在刀刃上。大家也說說看，怎麼一個比例合適？然後再徵求一下區縣的意見，最後上辦公會議討論……」
首先幾乎所有的大企業好企業都歸市裡徵稅，也就是好的東西都歸了市裡，而在安新，由於財政困難，甚至市裡收的教育附加稅一年有幾千萬元，按規定應該給區里，因為市裡沒有中小學，但區里沒有得到這筆錢，也不敢去市裡要。
陸政東又了一個比較成型的想法之後，讓秘書盛興波通知尤金忠、安俊義，以及財政、國土、規劃、建設、房產相關部門先討論一下，想了一想還是親自給周立偉打了個電話，讓其也參加討論。
關於土地儲備和土地出讓金的分配問題果然是一石激起千層浪，還沒到區縣討論的時間，下面區縣的主要領導紛紛都跑到陸政東這裏來彙報工作。
而且陸政東考慮得遠比周立偉所想的長遠得多，俗話說手中有糧，心中不慌，土地也一樣，政府手裡有充裕的土地，地價房價過高，就多放一點出來，反之，就少放一點，這樣才能真正實現對房價地價的調控，使之保持在一個相對合理的水平……
我今天在這裏表個態，關於財權問題，該給區縣的，一下解決，肯定有困難，只要是中央和省里規定該給區縣的，市裡會逐步解決下放或者返還給區縣，逐漸理順事權和財權的關係，盡最大可能做到事權和財權相匹配。
但葛新建坐在這個位置上卻一直是穩如泰山，靠的倒不是那一個領導，而是安新市財政長期困難。如何用有限的財政資金維持正常運轉是每一任領導必須要首先考慮的問題。而葛新建在這方面很是擅長，不管是拆東牆補西牆還是大撒胡椒面，總是能夠勉強保證市裡的運行。
還有大大小小的國有企業，一些企業領導經營無方，生產無能，但賣地很活躍，每個企業都可以跟開發商售賣土地，然後把地或高價或低價地賣了，根本都沒心思真正經營自己的主業。